Ministra presidenta del Segundo Tribunal Ambiental: “Estoy convencida de que la conciliación es un excelente mecanismo de término de controversias socioambientales. Todas las partes involucradas obtienen un resultado”

Durante los siete meses que lleva como ministra presidenta del Segundo Tribunal Ambiental, Marcela Godoy Flores, destaca la reducción de los tiempos de resolución de conflictos socioambientales, la mejora de las estrategias en procesos conciliatorios y los desafíos que significan para el tribunal y sus integrantes la creación de nuevas leyes ambientales.

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Ministra presidenta del Segundo Tribunal Ambiental Marcela Godoy

El 2 de octubre de 2023, Marcela Godoy Flores asumió la presidencia del Segundo Tribunal Ambiental para el periodo 2023-2025, siendo la primera mujer en presidir este cargo en los 10 años de existencia de esta judicatura especializada. Abogada de la Universidad de Antofagasta, magíster en Derecho de la misma casa de estudios y máster en Ciencias del Medio Ambiente de la Universidad de Barcelona, Godoy se desempeñó como relatora del Primer Tribunal Ambiental (ubicado en Antofagasta), lo que sumado a su experiencia profesional fue el pie para embarcarse en un nuevo desafío profesional en Santiago.

Con competencias en las regiones de Valparaíso, Metropolitana, O’Higgins y El Maule, para Godoy el Segundo Tribunal Ambiental se encuentra en una “posición de madurez”, lo que ha significado que su gestión durante los siete meses de trabajo tenga un enfoque claro: avanzar en la eficiencia y reducción de los tiempos de solución de conflictos socioambientales y mejorar las estrategias de procesos conciliatorios.

Se trata de dos líneas que ya han tenido frutos. Por una parte, el tribunal aumentó en un 11,76% la resolución de conflictos jurisdiccionales respecto del 2022, obteniendo un alza de un 6,25% en la dictación de sentencias. Y, por otra parte, ya se ha iniciado un proceso de conciliación referido al humedal urbano “Sistema de Lagunas de Llolleo Ojos de Mar”, de San Antonio, Región de Valparaíso.

En entrevista con Codexverde, la ministra presidenta del STA conversó en mayor profundidad sobre estos enfoques de trabajo, sus resultados y proyecciones. Asimismo, señaló cuáles son los desafíos que tienen con la implementación de nuevas leyes ambientales y cómo se preparan para responder a un acceso oportuno a la justicia ambiental. 

¿Cómo es su análisis de sus primeros meses como ministra presidenta del Segundo Tribunal Ambiental de Santiago? ¿Cuáles han sido las temáticas ambientales que más se han relevado en las sentencias dictadas por este tribunal? ¿Contra qué organismos, instituciones o actores se ve una tendencia?

He estado enfocada en generar una gestión integral de excelencia, en sintonía con la visión y misión del tribunal, potenciando dos líneas de desarrollo. Por un lado, seguir avanzando en la eficiencia y reducción de los tiempos de resolución de conflictos socioambientales, a través de la dictación de sentencias y, por otro lado, profundizar en las mejores estrategias en procesos conciliatorios, ambas cosas con el mayor rigor científico técnico y jurídico; apuntando a reducir los plazos en ambos casos.

Respecto de la segunda pregunta, el tribunal no acciona de oficio, es decir, por ley no está en sus atribuciones en general dar inicio a causas, sino que le corresponde conocer y analizar aquellas controversias presentadas por otros, como lo es por ejemplo un particular, la comunidad organizada, empresas o el propio Estado de Chile. Así, la Ley N°20.600 establece que somos competentes para conocer tres grandes grupos de causas: 

Las reclamaciones de ilegalidad de determinados actos administrativos y normas dictadas. Por ejemplo, por el Ministerio del Medio Ambiente, la Superintendencia del Medio Ambiente, el Servicio de Evaluación Ambiental, el Comité de Ministros y otros organismos del Estado con competencia ambiental. Las causas ingresadas a nuestra judicatura, en su mayoría, alegan respecto de la legalidad de decisiones tomadas en el marco de la evaluación ambiental de proyectos o en decisiones de la SMA en materia de fiscalización y sanción.

También lo somos para conocer de las demandas para obtener la reparación por daño ambiental. Este tipo de causas son presentadas, generalmente, por municipalidades, personas naturales, ONG’s, el propio Estado. 

Y, por último, las solicitudes y consultas formuladas por la SMA para obtener la autorización del tribunal para ordenar medidas provisionales en el marco de procedimientos sancionatorios, tales como suspensión de funcionamiento de determinado proyecto; y para aplicar ciertas sanciones de mayor gravedad, como lo es la paralización de un proyecto.

En este mismo contexto, durante marzo de este año se dio a conocer en la Cuenta Pública que el 2023 marcó un hito por ser el año que se posicionó con mayor número de fallos dictados en los que respecta a los 10 años de funcionamiento del STA, significando también un incremento del 17,2% respecto del periodo anterior, ¿A qué se debe este considerable aumento? ¿En qué aspectos se ha puesto mayor atención para considerar los casos? ¿Hay una variable en los mecanismos de rigurosidad al momento de revisar un determinado caso?

Efectivamente, el tribunal ha disminuido permanentemente los tiempos de tramitación de las causas sometidas a su conocimiento. Es importante señalar que, si consideramos la cantidad de sentencias dictadas y el número de conciliaciones alcanzadas, nuestro tribunal aumentó en un 11,76% la resolución de conflictos jurisdiccionales respecto del 2022, obteniendo un alza de un 6,25% en la dictación de sentencias y pasando de dos a cuatro el número de conciliaciones celebradas. Todo ello, pese a no contar con la conformación completa de ministros titulares y suplentes, en los términos que prevé la Ley N°20.600.

Me gustaría destacar que, durante abril pasado, hemos dictado 10 sentencias en reclamaciones de ilegalidad, posicionándose como el mes con mayor número de fallos en la historia del tribunal.

Esta reducción en los tiempos de tramitación tiene detrás el esfuerzo de todo el tribunal: de coordinación, análisis y puesta en práctica de mejoras.

Respecto a demandas de daño ambiental, el STA ha estado promoviendo las “conciliaciones” ¿En qué consisten estas? ¿Cuáles serían las “ventajas” que tienen y qué implica esto para la institucionalidad ambiental como para comunidades o territorios afectados?

Nuestra ley nos otorga la posibilidad de generar procesos conciliatorios que cumplan con soluciones que pasen por el estándar de la indemnidad ambiental. Si legalmente tenemos esta posibilidad, debemos hacerlo.  

Muchas veces podemos tener sentencias que son muy robustas, técnica y jurídicamente, muy bien fundamentadas, pero que no tienen una aplicación concreta y no logran el objetivo de reparar el daño ambiental, causado, por ejemplo, cuando nos encontramos frente al incumplimiento del condenado. De hecho, en nuestro tribunal, tenemos en tramitación demandas ejecutivas que buscan ejercer el cumplimiento forzado de las obligaciones que se habían impuesto en una sentencia por daño ambiental condenatoria y que tenemos a los demandantes, a los terceros, persiguiendo ese cumplimiento por años y años. 

La conciliación, si bien es cierto exige un trabajo mancomunado con las partes -y por eso es muy importante su voluntad en esto-, también es autocompositiva, es decir, entre las partes se van creando las posibles formas de solución y se van comprometiendo para ver cómo van a ir cumpliendo con ciertos objetivos, propuestas, medidas, etc.

Me gustaría destacar que la conciliación posee el mismo efecto procesal de una sentencia definitiva; por lo tanto, en el caso de incumplirlo alguna de las partes se puede perseguir de la misma manera su cumplimiento forzado. Al ser la conciliación un producto que emana de las mismas partes, evidentemente entre ellas no se van a generar recursos y, por lo tanto, los plazos para la resolución del conflicto tienden a ser menores que la dictación de una sentencia, que sabemos que puede ser recurrida ante la Corte Suprema, por ejemplo, y tenemos que sumar una instancia judicial y por ende, mayores plazos de tramitación. 

Además de los tiempos y del cumplimiento, no hay que olvidar que se trata de una conflictividad socioambiental, donde hay partes involucradas, comunidades, titulares, terceros, que están compartiendo generalmente un mismo territorio y van a estar relacionados de forma permanente. Si esas partes logran conciliar los grandes problemas socioambientales, evidentemente los va a ayudar a resolver conflictos menores y generar una mejor convivencia.

Estoy convencida que la conciliación es un excelente mecanismo de término de controversias socioambientales. Todas las partes involucradas, en general, van a tener un resultado. No sé si es un resultado óptimo, pero sí un buen resultado. Y lo más importante, es que las medidas que se adopten deben superar el estándar de la indemnidad del medio ambiente.

Además, el Segundo Tribunal Ambiental ha sido pionero en el país en aprobar una conciliación en un procedimiento de reclamación de ilegalidad. Estamos frente a un hito en la historia de nuestra  justicia ambiental, pues si bien, a priori, podría estimarse que este mecanismo no tendría lugar en procedimientos por ilegalidad, lo cierto es que luego de un riguroso análisis acerca de su procedencia, el razonamiento que prevaleció fue aquel que estimó que más allá de la naturaleza de la acción, son, en definitiva, los hechos y particularidades del caso concreto lo que determina la viabilidad de esta vía alternativa de resolución de controversias.

Estoy hablando de las dos reclamaciones incoadas en contra de la resolución del Ministerio del Medio Ambiente que rechazó la solicitud de reconocimiento del humedal urbano “Sistema de Lagunas de Llolleo Ojos de Mar”, de San Antonio, Región de Valparaíso. Este proceso, significó la realización de audiencias para el análisis de la conciliación propuesta por los intervinientes, reuniones bilaterales y visita inspectiva, todo lo cual sirvió de fundamento para concretar las bases de conciliación que en definitiva el tribunal propuso. Asimismo, convocó la participación y suma de voluntades del Consejo de Defensa del Estado, en representación del Ministerio del Medio Ambiente, la Municipalidad de San Antonio, los vecinos reclamantes y aquellos que se hicieron parte como terceros coadyuvantes y la Empresa Portuaria de San Antonio. En los últimos días hemos sido testigos de la decisión del Ministerio del Medio Ambiente de declarar la zona como humedal urbano. Ello, en el marco de la conciliación aprobada por el tribunal.

¿De qué forma las nuevas leyes (Responsabilidad Extendida del Productor, Marco Cambio Climático, Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas, y la reforma a la Superintendencia del Medio Ambiente) impactan en el funcionamiento de los tribunales ambientales? ¿Cree que se necesita en el corto plazo más dotación de ministros y asesores para abordar estas incipientes y desafiantes materias?

Sin duda, uno de los desafíos que enfrentamos dice relación con las nuevas competencias que a partir de diversas leyes se han ido sumando a la judicatura ambiental. La ley de Humedales Urbanos, de Cambio Climático, de Responsabilidad Compartida del Productor y ahora la ley que creó el Servicio de Biodiversidad y Áreas protegidas, constituyen y constituirán importantes desafíos, cuyas repercusiones yo identifico en dos áreas: por un lado, en materia de conocimiento técnico, donde se requiere mantener una capacitación continua tanto de ministros como del equipo de profesionales asesores; y por otro, la carga operativa que para el tribunal significará, en poco tiempo más, el efectivo ejercicio de tales reclamaciones.

A mi juicio, los tribunales ambientales están muy bien pensados en cuanto a su orgánica, en términos de recursos humanos, y también los recursos necesarios y suficientes para poder desarrollar la labor especializada que se nos está pidiendo. El proceso de planificación estratégica que realizamos cada año nos permite observar cuáles van a ser nuestras responsabilidades y cómo afrontarlas, cómo tenemos que preparar al equipo y cómo prepararnos como ministros, ver cuáles son las nuevas competencias que se nos van a incorporar, etc.

Sin embargo, tenemos un problema que ya se arrastra por años en este tipo de judicatura y que está asociado a la integración de los tribunales ambientales, no solo el nuestro sino también aquellos con asiento en las ciudades de Antofagasta y Valdivia. Salvo contadas ocasiones hemos contado con la integración de cinco ministros establecidos en la ley; tres titulares y los dos suplentes. Actualmente, nuestro tribunal cuenta con dos ministros titulares abogados y un ministro suplente en ciencias, lo que evidentemente genera un desmedro en la gestión de nuestro órgano colegiado.

Quizá sea el momento de repensar esta situación a través de una reforma legal al sistema de nombramientos, que zanje en definitiva las problemáticas observadas y aún no corregidas.

Finalmente, ¿Cuáles son los desafíos que tiene el STA para este 2024? ¿Cómo se proyecta y se adapta a la triple crisis ambiental existente: cambio climático, pérdida de biodiversidad y contaminación? ¿Cuál es la contribución que pueden hacer cómo órgano judicial? 

Por una parte, los desafíos del Segundo Tribunal Ambiental apuntan a brindar una justicia ambiental oportuna, y tal como lo dice nuestra misión, claramente fundada e imparcial.

Un segundo desafío, de vital importancia para nuestra judicatura, está vinculado a las nuevas competencias que leyes ambientales nos otorgaron, como la N°21.455, Ley Marco de Cambio Climático, que contempla la posibilidad de reclamo en contra de los decretos del Ministerio del Medio Ambiente que establezcan normas de emisión y en contra de las resoluciones que se pronuncian sobre la procedencia de un proyecto de reducción o absorción de emisiones, en los términos que su propio articulado dispone. En el caso de la Ley que Crea el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas, su implementación conllevará retos significativos para nuestro tribunal, no sólo en cuanto veremos ampliada la competencia para conocer de reclamaciones en contra de un voluminoso conjunto de actos de dicho Servicio, sino también porque exigirá tanto a ministros como asesores perfeccionarnos en la complejidad y multidisciplinariedad de los conflictos ambientales vinculados a la biodiversidad y a las áreas protegidas.

El Acuerdo de Escazú, sin duda, nos involucra como judicatura especializada, conminándonos a impulsar la implementación plena y efectiva de los derechos de acceso que consagra, especialmente el de acceso a la justicia ambiental. Escazú nos mandata no sólo a reducir o eliminar aquellas barreras que puedan atentar contra el acceso a la justicia, sino también a garantizar el debido proceso, una legitimación activa amplia, la facilitación de la producción de la prueba y la aplicación de mecanismos de ejecución y cumplimiento efectivos y oportunos, entre otras exigencias. 

Mientras, la creciente importancia de la aplicación de mecanismos de resolución alternativa de conflictos, conllevará un verdadero cambio de paradigma para nuestro tribunal, entonces, el foco de la actuación judicial estará dado por la perspectiva de las necesidades y preocupaciones de las partes interesadas, a la par de la correcta aplicación de las normas sustantivas y de ritualidad del procedimiento, supuesta dicotomía que exigirá contar con los recursos humanos y técnicos necesarios para resolver las tensiones que en tales casos se produzcan. Sumado a lo anterior, implementaremos nuestro comité interno de conciliaciones para desarrollar estas acciones, entre otros desafíos para nuestra institución.  

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