COP25: las claves por las cuales fracasó la negociación por el Artículo 6

El principal objetivo de la Cumbre era resolver cómo funcionarán los nuevos mercados de carbono bajo el Acuerdo de París, pero la falta de acuerdo obligó a posponer la decisión por segundo año consecutivo. Brasil y Australia en primera línea, secundados por China e India, fueron los principales responsables del bloqueo.

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El 11 de noviembre, Paul Watkinson, director del SBSTA, uno de los órganos subsidiarios que operan en la Convención Marco de Naciones Unidas para el Cambio Climático, publicó un documento llamado “Nota de reflexión”, sobre los avances en la discusión del Artículo 6 del Acuerdo de París durante la “intersesional” de Bonn, en junio de este año: “Pese al modo constructivo, las partes no lograron progresar en resolver elementos claves en Bonn (…) Seguir de la misma manera nos llevará al fracaso en Madrid”.

Dicho y hecho, el no acuerdo en la negociación de los mercados de carbono es visto como el principal fracaso de la COP25 celebrada en Madrid, bajo la Presidencia de Chile. La propia ministra de Medio Ambiente, Carolina Schmidt, el presidente Sebastián Piñera y el secretario general de Naciones Unidas, Antonio Guterres, han manifestado su decepción con el resultado.

Por segundo año consecutivo, los países no pudieron ponerse de acuerdo en el polémico Artículo 6. El año pasado, en la COP24 en Katowice, fue el único punto del Acuerdo de París que quedó sin su “reglamento”, por eso se veía como la gran tarea este año. Sin embargo, la complejidad técnica y política de los mercados de carbono pudo más, y muchos de hecho ven con buenos ojos que se haya aplazado la resolución.

Y es que el cómo salga la negociación puede afectar directamente los objetivos trazados en París, así como la ineludible tarea de enfrentar el cambio climático. Según el think thank Climate Analytics, si se cumplieran los pedidos de países como Brasil y Australia en este tema, se afectaría en un 25% la ambición climática goblal.

El artículo 6 supone tres mecanismos de cooperación voluntaria entre países: uno de intercambio de reducciones de emisiones bilateral entre dos países (6.2); un mercado internacional de intercambio de reducción de emisiones, donde interactúan entes públicos y privados (6.4) y un sistema de cooperación climática entre países no basado en el mercado (6.8).

Brasil y la doble contabilidad

Si un país le vende a otro “bonos de carbono” o cierta cantidad de reducciones de emisiones medidas en toneladas de CO2, ambos países no pueden contabilizar la misma reducción para sus planes de mitigación (conocidas como NDC por sus siglas en inglés).

Es el principio del “doble conteo” que la gran mayoría de los países quieren evitar en el nuevo mercado. Para eso, se busca que los países (tanto en los intercambios bilaterales como en el internacional) hagan el “ajuste correspondiente”. El objetivo es que, a fin de cuentas, el mercado signifique un beneficio en cuanto a niveles de CO2 en la atmósfera, y no un simple traslado de emisiones, que en vez de estar en un lugar estén en otro.

Greta Thunberg lo dijo en su discurso en Madrid, al criticar las formas “creativas de contabilidad” que creaban los políticos en estas instancias.

El gran problema de la contabilidad tiene que ver con las NDC, distintas en formato y extensión según el país: cubren distintos tiempos, sectores y con formas distintas de medir sus emisiones. Eso complica las cosas al contabilizar las reducciones en un intercambio bilateral entre países con distintos tipos de NDC. Pero, al mismo tiempo, si no se contabilizan bien, un país podría cumplir los objetivos de su NDC sin necesariamente reducir emisiones. Y ahí el peligro con el Artículo 6.

La pelea se dio básicamente con Brasil defendiendo a ultranza el doble conteo, tanto en el intercambio bilateral como en el mercado internacional. En las dos semanas de negociación no se movieron de esa postura, la misma que mantuvieron en la COP24 y también impidió el acuerdo entonces.

Brasil, en su cálculo de la NDC, tendría ya proyectadas reducciones considerando el doble conteo de proyectos que provienen del Protocolo de Kioto y por eso defendió tanto mantener esa forma de contabilidad. Fue el único país en esa línea.

Uno de los borradores finales de la COP25, incluía la opción de que los países, al ser parte del mercado, decidan el tipo de conteo que hacen.

La transición de Kioto a París

El segundo gran foco de discusión fue cómo transitar del actual mercado al nuevo, del Protocolo de Kioto al Acuerdo de París. En 1997 se creó un mercado llamado “Mecanismo de Desarrollo Limpio”, donde los países en desarrollo acreditaban certificaciones de reducciones de emisiones (CERs) que vendían a países desarrollados.

Estudios calculan que existen potencialmente 5 billones de toneladas de CO2 en proyectos CERs de Kioto que se podrían transferir a París. Países, como China, India y Brasil, fueron los que más impulsaron la transferencia completa de proyectos al nuevo mercado, bajo el argumento de que el sector privado había invertido de buena fe y no se le podían cambiar las reglas. Estos países son también los que acumulan más proyectos, por lo que se verían directamente beneficiados de la transferencia.

El problema es que la urgencia del cambio climático ha cambiado bastante en las dos décadas que han pasado desde Kioto, y a lo que apunta, por ejemplo, la Unión Europea y los países vulnerables, es que los CERs permitirán que se “cumplan” objetivos de París con reducciones de emisiones que ya ocurrieron.

Además de los CERs, también existen unidades de “reserva” creadas en Kyoto, que no fueron parte de los créditos y que generaron un súperavit para ciertos países, como Australia, que ha reconocido abiertamente querer usarlas para cumplir el 60% de sus promesas de su NDC. 

Climate Analytics hizo la proyección de qué pasaría si China y Brasil utilizan sus CERs y si Australia utiliza sus reservas para cumplir sus NDC: provocaría “una reducción de una ambición global en un 25%”. 

Este punto era la “línea roja” no dispuesta a tranzar para muchos países vulnerables, sobretodo en América Latina y Asia, además de la Unión Europea.

Lo que viene

Los “corchetes” es la forma de ver en los borradores de los textos de negociación los desacuerdos. Si una oración está entre corchetes, significa que es una opción en debate, sobre la que no hay acuerdo aún.

Las dificultades de la negociación en el Artículo 6 partieron el primer día de la COP, cuando el texto tenía 672 desacuerdos. Para el viernes 13, el día en que supuestamente tenía que terminar la Cumbre, habían 170 puntos sin consenso.

El tránsito durante las dos semanas fue duro y complejo, pues a la oposición sostenida de algunos países en temas como la doble contabilidad y la transferencia de Kioto a París, se sumaban otros detalles de alta prioridad para algunos que iban quedando fuera.

El sábado de la primera semana, por ejemplo, el borrador eliminó toda referencia a la protección a los derechos humanos en el marco del nuevo mercado, generando la ira de países pequeños, ONG y pueblos indígenas presentes en Madrid.

El tema no es menor, ya que el Mecanismo de Desarrollo Limpio tiene un historial de conflictos y problemas en ciertos lugares donde se situaron proyectos, sobretodo en América Latina. El caso más conocido es el de la hidroeléctrica Barro Blanco, en Panamá, donde la construcción de la represa provocó la inundación y obligó el desplazamiento de comunidades indígenas del pueblo Ngäbe-Buglé. Sin ir más lejos, el polémico proyecto de Alto Maipo, en el Cajón del Maipo, altamente resistido por la comunidad local, cuenta con el aval del MDL para su desarrollo.

Pero pese a esto, las partes igual no avanzaban en los otros temas. Así llegó la segunda semana y Chile decidió pedirle a los ministros de Nueva Zelanda y Singapur que lideraran los esfuerzos para llegar a un acuerdo en el Artículo 6.

La noche del viernes se avanzó bastante, bajando los desacuerdos a solo 31, pero manteniendo sin resolución los más complejos, como la transición de Kioto y el doble conteo.

Es entonces que Costa Rica lanzó los “Principios de San Joséentre la noche del viernes y primera hora del sábado. El texto agrupa 11 puntos en torno a la discusión, como el respeto a la integridad ambiental, y fue apoyado por más de 30 países -incluido varios de la Unión Europea- como un “mínimo” para la negociación. El texto en realidad se había trabajado en la Pre-COP de Costa Rica, ante lo complejo que se veía desde entonces la discusión.

Según había adelantado el jueves a Qué Pasa Andrea Meza, de la oficina de Cambio Climático del país centroamericano, la postura era que el Artículo 6 no se resolviera en Madrid debido a la complejidad técnica, diferencias políticas y el poco avance.

Los nuevos borradores aparecieron la mañana del domingo, ahora solo con grandes corchetes al comienzo y final del texto completo y eliminando gran parte de lo discutido hasta entonces. En la plenaria final, se aprobó la propuesta de Chile de postergar la discusión para 2020.

Eso sí, y por insistencia de Brasil y la Unión Europea, la negociación en la intersesional de Bonn (junio 2020) partirá sobre todos los borradores preparados por la presidencia chilena, no solo el último. Es decir, muchos temas que supuestamente estaban resueltos para el domingo pueden volver a surgir.

Claire O’Neill, exministra de Clima del Reino Unido y próxima presidenta de la COP26, ya marcó su posición al respecto: “El no acuerdo es definitivamente mejor que el mal acuerdo que estaba propuesto”, dijo, y se comprometió a trabajar por “reglas claras y medidas transparentes”.

La negociación se retomará en Bonn y posteriormente en Glasgow, en la COP26. Sin embargo, un evento previo puede ser clave en destrabar los desacuerdos: Para septiembre está convocada una cumbre entre la Unión Europea y China, que puede sentar las bases para una mayor ambición en la próxima Cumbre. Muchos recuerdan que el Acuerdo de París fue en gran parte posible gracias a una cumbre previa entre Estados Unidos y China, que pavimentó el camino al acuerdo. Los europeos esperan lograr lo mismo el año que viene.

Estos fueron los borradores finales de la negociación del Artículo 6, divididos en 6.2, 6.4 y 6.8.

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