El Centro de Ciencia del Clima y la Resiliencia (CR2) de la Universidad de Chile presentó un informe que identifica 87 instrumentos normativos, económicos y de planificación necesarios para alcanzar la meta de carbono neutralidad en Chile, definida en el proyecto de Ley Marco de Cambio Climático enviado al Congreso por el Ejecutivo. A esto se suman otros 31 instrumentos de información, cooperación y fiscalización para ayudar en la tarea de cumplir con las metas establecidas en el Acuerdo de París, de mantener el alza de la temperatura global por debajo de los 2ºC.
“El Acuerdo de París tiene que obligarnos, tiene que impactar en nuestra legislación y en el quehacer no solo normativo sino también de compromisos que asume el Estado de Chile, de quienes desarrollan actividades productivas, tienen responsabilidades políticas, académicas o sociales. Los compromisos que deberá adoptar Chile no solo se deben traducir en reformas legales, sino también en el marco de la discusión constitucional que esperamos que se abra en octubre, donde tendremos que tener una visión y compromiso en estas materias”, dijo ayer el presidente de la Comisión de Medio Ambiente del Senado, Alfonso de Urresti, durante la presentación de informe.
El estudio, denominado “Identificación de Reformas Legales para alcanzar la meta de carbono neutralidad en Chile al 2050” tiene por objetivo dejar en evidencia cómo el marco legal puede constituirse en límites para el cumplimiento de los objetivos y compromisos internacionales en esta materia, puesto que si no existe voluntad de las partes no se podrá avanzar en la implementación de políticas que sean coherentes con este objetivo, dijo Pilar Moraga, investigadora responsable del proyecto.
En el contexto actual -agregó Moraga-, en que estamos inmersos en una crisis donde la prioridad es salvar vidas humanas, y ante el anuncio de una nueva crisis económica, “no debemos olvidar que cualquiera sea el escenario futuro, pasada la pandemia, va a estar marcado por el fenómeno del cambio climático y sus impactos sobre la población. Por eso, cualquier proceso va a necesitar enmarcarse dentro de esta realidad”.
En ese sentido, entre las principales conclusiones del informe se establece que el tránsito hacia una economía baja en carbono requiere de una modificación de tipo transversal a las distintas jerarquías normativas (constitucional, legal y normativa), lo que además está relacionado con distintos sectores, “lo que adquiere una dimensión especial en momentos en que se discute la posibilidad de elaborar una nueva Constitución”.
También señala que la adopción de medidas para alcanzar la carbono neutralidad no puede seguir siendo entendida como una mitigación sectorial vinculada exclusivamente a la acción humana. “Al contrario -dice el informe-, se precisa una mirada holística que requiere de la implementación de una gobernanza idónea y de medidas que busquen proteger los sumideros naturales de carbono (soluciones basadas en la naturaleza)”.
Según explicó Pilar Moraga, el estudio buscó incorporar una mirada más integradora, más amplia que la habitual cuando se habla de mitigación. Por ello se busca rescatar el aporte que realizan los ecosistemas en la captura y secuestro de carbono, así como un ámbito de control de emisiones de CO2 a nivel nacional que ayude a alinear a las actividades productivas del país con miras a alcanzar el objetivo de la carbono neutralidad.
Pero todo esto supone, agregó, “un ámbito que es esencial para poder implementar todas las medidas, que es el contar con una gobernanza idónea. Qué queremos decir: no estamos hablando del marco institucional del Estado, sino de la forma en que se adoptan las decisiones por parte de los distintos actores, y los mecanismos a través de los cuales esto se realiza”.
Once de las medidas propuestas corresponden a prohibiciones y restricciones, entre ellas el prohibir o restringir proyectos de extracción de carbón, proyectos a base de carbón no generadores de electricidad, y el desarrollo de proyectos termoeléctricos; prohibir las termoeléctricas de todo combustible; limitar la reforestación con bosque exótico o monocultivos; y establecer actividades prohibidas en los humedales y su zona próxima, como por ejemplo actividades inmobiliarias, entre otras.
Principales modificaciones a instrumentos normativos
El principal objetivo del estudio fue identificar las reformas legales necesarias para alcanzar la meta de la carbono neutralidad al año 2050, “en conformidad con los compromisos internacionales asumidos por el país, y que no han sido considerados en el actual Proyecto de Ley Marco de Cambio Climático”. Para ello, consultó a 31 abogados y abogadas especialistas en áreas relevantes en la materia, y los resultados fueron sometidos a comentarios de 56 representantes de la academia, el sector privado, prestadores de servicios independientes, estudios jurídicos, fundaciones y ong’s, entre otros.
Con ese trabajo fueron identificando los distintos cuerpos normativos que debieran modificarse, y a la vez se determinó que cada cuerpo normativo tiene efectos sobre varios sectores productivos, “lo cual confirma el carácter transversal e intersectorial del cambio climático, y al necesidad de contar con una mirada integrada y holística del proceso de transición a una economía baja en carbono, incluyendo el marco legal”, señala el estudio.
Finalmente, se llegó a un total de 118 instrumentos que deben ser modificados pata alcanzar esta meta. Un 32% de ellos (36) corresponde a instrumentos normativos, entre los que destacan estándares de calidad como la revisión hacia una mayor exigencia de las normas de MP10 y MP2.5, y dictar la norma de contaminantes de vida corta.
En materia de estándares de emisión, se propone establecer un tratamiento diferenciado en materia de límite de emisiones a industrias generadoras de grandes cantidades de CO2, para promover su rápida reconversión; fijar un máximo de emisiones sectoriales de Gases de Efecto Invernadero (GEI); y definir nuevos estándares de emisiones para el transporte público y privado.
Once de las medidas propuestas corresponden a prohibiciones y restricciones, entre ellas el prohibir o restringir proyectos de extracción de carbón, proyectos a base de carbón no generadores de electricidad, y el desarrollo de proyectos termoeléctricos; prohibir las termoeléctricas de todo combustible; limitar la reforestación con bosque exótico o monocultivos; y establecer actividades prohibidas en los humedales y su zona próxima, como por ejemplo actividades inmobiliarias, entre otras.
Respecto del SEIA, este concentra 13 de las propuestas en materia de instrumentos normativos. Las principales se refieren a considerar las emisiones de CO2 y otros GEI como impacto ambiental; definir el concepto de “medida de compensación” incluyendo la compensación de GEI; definir criterios ambientales en el otorgamiento y renovación de concesiones marítimas; y modificar el listado de proyectos o actividades sometidos al SEIA, de manera que se incluyan todos aquellos que generan emisiones de GEI y que actualmente no ingresan al sistema, como -por ejemplo- los del sector agrícola, entre otros.
Impuestos, subsidios y planificación territorial
Un segundo grupo importante de modificaciones legales identificadas para alcanzar la meta de carbono neutralidad corresponde a los instrumentos económicos (23, un 19% del total), “entendiéndolos básicamente como impuestos y subsidios; y no solamente la imposición de impuestos, sino también la disminución de estos, o la exención de impuestos en ciertos casos”, explica Dominique Hervé, investigadora del CR2 y parte del equipo de investigación que elaboró el informe.
En materia de impuestos, se propone la necesidad de crear incentivos tributarios para aumentar las ERNC, disminuir consumo eléctrico, aumentar la conservación de humedales y recambiar el sistema de transporte y vehículos privados actuales por tecnología eléctrica; eliminar los impuestos a las ERNC; aumentar el impuesto verde a las fuentes de energía contaminantes ya a la compra de vehículos nuevos; aumentar el impuesto al diésel y establecer instrumentos de fomento a la generación eléctrica a nivel residencial, entre otros.
En transparencia, se propone la creación de un inventario público de captura y secuestro de carbono; establecer un sistema de alerta preventiva de olas de calor, de monitoreo y rendición de cuentas del aporte de los bosques en materia de captura y secuestro de carbono; establecer un sistema de información y rendición de cuentas del aporte del sector público, privado y residencial a las emisiones de GEI del país y del uso del agua; y establecer un mecanismo participativo y transparente de revisión de la meta de emisiones de GEI.
Respecto de la entrega de subsidios -o su eliminación-, destacan el establecer instrumentos económicos para proyectos ERNC con alto riesgo; eliminar los subsidios a combustibles fósiles; fomentar la forestación de bosque nativo y la conservación; fomentar la generación eléctrica solar a nivel residencial; fomentar la construcción de techos verdes y jardines verticales; fomentar la producción de baterías de litio y crear un sistema de pago por servicios ecosistémicos.
En materia de instrumentos de planificación, a nivel urbanístico se identificaron 28 modificaciones regulatorias necesarias, entre ellas el aumento de la construcción de vías exclusivas para bicicletas y transporte público; establecer obligaciones en los planes reguladores respecto de la incorporación de estaciones de recarga para vehículos eléctricos; modificar los instrumentos de planificación del territorio para hacer compatibles sus usos con el objetivo nacional de la carbono neutralidad; e introducir obligaciones en materia de construcción de ciclovías de manera progresiva a 2030.
Del total de medidas de planificación, 11 medidas corresponden a manejo y protección de recursos naturales, como el aprobar la gestión de cuencas hídricas; redefinir usos de suelo en el territorio, resguardando el potencial de captura y secuestro de carbono y la equidad en la distribución de las cargas ambientales, sociales y económicas asumidas por las comunidades; establecer un régimen de gestión integrada para los ríos superficiales y subterráneos; y establecer un sistema de protección oficial para los humedales declarados bajo protección, o bien declararlos todos bajo protección.
Mejor acceso a la información, clave para la acción climática
Otros grupo importante de cambios normativos necesarios dice relación con los instrumentos de información, donde se identificaron 19 medidas. “Son todas aquellas medidas necesarias para lograr un mayor acceso a la información, en relación -por ejemplo- con los inventarios de emisiones de carbono, la transparencia de las distintas instituciones involucradas en materia de reducción de emisiones. Incluso se plantearon medidas relacionadas con etiquetado y la certificación de productos en materia de huella de carbono. Las medidas para informar la reducción de emisiones son relevantes en esta materia”, explica Dominique Hervé.
En materia de acceso a la información, destacan el establecer estándares de acceso a la información en ciencia energética de electrodomésticos, ampolletas, vehículos y productos comercializados; revisar el tipo de información que debe estar disponible en el marco de la transparencia activa, para incluir la información climática cuta fuente sea pública o privada; establecer estándares de información de emisiones de vehículos importados; y establecer un sistema de información de fuentes de energía eléctrica.
En cuanto a transparencia, se propone la creación de un inventario público de captura y secuestro de carbono; establecer un sistema de alerta preventiva de olas de calor, de monitoreo y rendición de cuentas del aporte de los bosques en materia de captura y secuestro de carbono; establecer un sistema de información y rendición de cuentas del aporte del sector público, privado y residencial a las emisiones de GEI del país y del uso del agua; y establecer un mecanismo participativo y transparente de revisión de la meta de emisiones de GEI.
“La descarbonización del sector energético debiera ser uno de los capítulos más importantes dentro de la Ley Marco de Cambio Climático, incluido el cronograma de descarbonización, completándolo, que sea de todos conocido. No sacamos nada con tener diez centrales con fecha de cierre ahora, y dejar a negociaciones voluntarias a los próximos gobiernos el cierre de las otras 17″, indicó Sara Larraín, directora de Chile Sustentable.
Áreas de debate
Entre los expertos, si bien hubo bastante consenso en términos de que eran necesarias ciertas medidas para lograr los objetivos de la carbono neutralidad, hay cuatro puntos que marcaron el debate, principalmente en cómo implementar una medida necesaria.
Una de ellas es la dictación de un marco legal que defina el límite nacional de emisiones de CO2 y otros contaminantes de vida corta. Para el ex ministro del Medio Ambiente, Marcelo Mena, hoy es fundamental integrar la política climática y la atmosférica, lo que permitiría incrementa la relación costo tanto de la NDC como de los planes de descontaminación atmosférica de las ciudades de Chile.
“Incorporar el CO2 me parece interesante, porque cuando se decreta una zona saturada significa que entra al SEIA, y por lo tanto cada proyecto tendría que ver si esto suma o resta a la saturación. El marco regulatorio en general, con la institucionalidad vigente, hace que una zona saturada sea vulnerable legalmente. Esto se nos ocurrió en algún momento, pero sabíamos que podía terminar fuera porque no es un contaminante que afecte a la salud”, explica.
Un segundo punto que generó debate entre los expertos fue el aumento de la participación de las energías renovables en la matriz eléctrica. Al respecto, José Tomás Morel, gerente de estudios del Consejo Minero, señaló que no se consideró una buena idea fijar una cuota por ley para este tipo de generación.
Según explicó, al sistema eléctrico se le pide por ley, por la Política Energética 2050, que cumpla con tres condiciones. Que la energía sea limpia, económica y segura. “Sin duda son limpias, y además son económicas. Ya no requieren de este sistema de cuotas porque lo más rentable para el sistema es contar con energías renovables. Pero aún falta resolver algunos temas de seguridad para el sistema eléctrico, hoy no es razonable que sea cien por ciento renovable os estabilidad y seguridad del suministro. Necesitamos que sea complementado con otras fuentes de energía, en particular las térmicas y de embalse”, señaló.
Si se quiere incrementar las energías renovables sin imponer cuotas, agregó Morel, “necesitamos ir avanzando en regulaciones eléctricas más bien de sintonía fina, tanto en transmisión, potencia, servicios complementarios, en la operación del coordinador eléctrico, todo lo que hoy la autoridad ha llamado la estrategia de flexibilidad”.
Otro punto de discusión fue el cierre de las centrales de generación térmica a carbón, donde una de las conversaciones giró en torno a si era necesaria una nueva ley de descarbonización para alcanzar la carbono neutralidad. Y a juicio de Sara Larraín, directora de Chile Sustentable, no lo es, ya que abarcaría los mismos sectores que hoy contempla la Ley Marco de Cambio Climático, e implicaría finalmente una duplicación de regulaciones. “Es perfectamente posible incorporar en los transitorios de la Ley de Cambio Climático el guarismo y el cronograma temporal para el cierre o reconversión de centrales a carbón”, afirma.
“La descarbonización del sector energético debiera ser uno de los capítulos más importantes dentro de la Ley Marco de Cambio Climático -afirmó Larraín-, incluido este cronograma de descarbonización, completándolo, que sea de todos conocido. No sacamos nada con tener diez centrales con fecha de cierre ahora, y dejar a negociaciones voluntarias a los próximos gobiernos el cierre de las otras 17. No, creemos que hoy tanto en el NDC como en la política climática debiéramos proyectar ahora cuál es el cronograma de salida de esas centrales para hacer más eficientes las inversiones en las energías renovables no convencionales, que son las futuras inversiones que el país tiene que hacer”.
